我国是世界上自然灾害最严重的少数几个国家之一，灾害种类多、发生频率高、分布地域广、造成损失大。有三分之二的国土面积不同程度地受到洪水威胁，近半数的城市分布在地震带上。联合国统计资料显示，上世纪全球54 个最严重的自然灾害中，有8 个发生在中国，而这些自然灾害多发地区又多是我国经济比较发达的沿海及长江流域。
仅就地震灾害而言，中国也是一个多地震和多震灾的国家。不仅如此，自然灾害发生的时间间隔也变得愈来愈小，灾害造成的损失愈来愈大。虽然我国是各种自然灾害发生比较频繁的国家，因灾造成的损失十分巨大，但相应的保险开发程度却非常低，专门针对自然灾害的保险险种不多。已有的自然灾害保险在其经营过程中，也因承保条件相对较高，理赔标准过于苛刻，客观上弱化了保险功能的发挥。
国际上成熟的巨灾保险体系基本上分为三个层次：第一个层次是政府的抗灾应急机制，第二是保险业的经济补偿功能，第三是社会慈善等民间救助。政府应急一般在快速反应的层面，补偿最大的应该是第二层的保险补偿，民间救助只是起到补充的作用。
地震保险是巨灾保险的一个重要方面。目前我国对于地震造成的经济损失弥补，特别是灾后恢复的经济保障体制建设方面还很不完善，国家财政救济和民间捐助仍然是一种主要方式，但由于规模有限，其对损害的补偿只能是小范围和低层次的。而从国外情况看，许多国家和地区的保险业在损害补偿方面的作用却相当明显。例如，在1994 年美国加利福尼亚地震后，保险业支付了折合人民币近1250 亿元的赔款，保险赔付资金成为灾后经济复苏的强大动力。
保险业内人士分析指出，虽然目前我国保险业提供的大多数保险产品的责任范围包括了地震风险，如工程保险、船舶保险、飞机保险、货物运输保险以及各类人身保险，但市场覆盖面偏小，保障范围有限，企业各类财产和居民家庭财产则基本上缺乏地震保险。中国再保险（集团）股份有限公司副董事长庞继英在第三届中国中部投资贸易博览会上分析说，我国长期以来采取的是以国家财政和社会捐赠为主导的灾后救济方式，保险保障的覆盖水平低。遭受自然灾害时，保险赔付占直接经济损失的比例仅约5%，而全球的平均水平为36%。在年初的南方雪灾中，直接经济损失高达1500 多亿元，而保险业赔付只有数十亿元。
面对频繁的自然灾害，我国在加强灾害综合风险管理的同时，还需用行政或法律手段推进灾害保险，使保险这一现代文明的风险管理机制惠及每一个可能遭受自然灾害袭击的单位和个人。但应对巨灾造成的严重后果，仅靠商业保险公司的力量是远远解决不了问题的。因此，无论从降低保险人及投保方负担的角度，还是从保障社会公益的立场，政府都应该承担起一定的扶持和援助发展的责任。
从国际上看，很多国家或地区都建立了巨灾保险制度，在设立巨灾损失补偿基金、再保险安排等方面给予政策支持，同时通过资本市场提升保险业的巨灾承保能力，推出了巨灾债券等风险证券化产品。
一些海内外的风险管理专家认为，政府和保险公司合作进行巨灾风险管理的模式更符合我国国情。同时巨灾保险基金也可以成为我国巨灾保险制度的一个有效路径。所谓巨灾保险基金，就是把各保险公司收取的巨灾保费汇聚起来，实现逐年积累，专款专用。因为保险公司各自积累的准备金比较分散，很难形成有效的规模，在应对巨灾损失时无法实现资金在全国范围的统一协调使用。巨灾保险基金制度就是通过再保险的方式建立全国统一的巨灾保险基金，对巨灾保费实行单独立账、单独核算，由专业再保险公司代为管理，统一安排国际再保险、运用风险证券化（如巨灾债券）等方式分散风险，实现成本收益的最优化。
目前全球已有12 个国家和地区建立了巨灾保险基金，大都由政府和监管机构牵头建立，由国家再保险公司实施管理，实行政府、保险公司合作分担巨灾风险的机制。结合我国情况，巨灾保险制度应作为一项政策性保险制度，在巨灾制度的建立过程中，政府给予一定的支持：一方面是立法支持，在法律上对巨灾保险制度予以明确；另一方面给予巨灾保险基金一定的财政、税收、金融政策支持，以免出现一次巨灾就消耗掉大部分甚至全部基金的情况。
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